Consideraciones realizadas por la Comisión de Recursos Naturales y Conservación del Ambiente Humano

La reforma constitucional de 1994, entre otras modificaciones sustanciales, introduce las cláusulas ambientales dentro del sistema jurídico de nuestro país. Específicamente, el artículo 41 determina un ordenamiento jurídico respecto de la generación normativa en materia ambiental, y la relación que tendrán la Nación y las Provincias para su aplicabilidad. La Nación debe producir las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección ambiental y las Provincias las normas complementarias.

Entonces, a partir de la reforma constitucional, el espíritu de las normas que regulan las diferentes actividades que tienen incidencia ambiental, deben cambiar, en forma sustancial, su enfoque jurídico. Se sustituye el sistema de ley nacional y de ley de adhesión provincial que garantizaba la aplicación en sus territorios, pero que trajo innumerables inconvenientes, por un sistema que interpretamos promueve, principalmente, la coordinación interjurisdiccional y el ordenamiento normativo, a través de la sanción por parte del Congreso de la Nación de leyes aplicables en todo el territorio nacional que regulen los aspectos o situaciones comunes y con parámetros o niveles mínimos de protección; y los Estados Provinciales las complementan con normas más específicas o de mayor restricción, adaptadas a su propia realidad local.

De esta manera, las leyes preexistentes a la reforma constitucional, deben ser revisadas, y de ser necesario, modificadas, adaptándolas a las nuevas reglas de juego.

La conclusión a la que se arribó luego de estos años de trabajo en la Comisión de Recursos Naturales y Conservación del Ambiente Humano, y también de participar en una serie de encuentros con autoridades y legisladores de nivel nacional y provincial y especialistas en derecho ambiental, es que el nuevo sistema jurídico-ambiental debe estar compuesto por una ley general del ambiente, interpretando el artículo 41 y estableciendo el marco político-ambiental para la Argentina, y además, una serie de leyes sobre aspectos particulares que determinen los presupuestos mínimos para cada actividad o tema que sea necesario regular.

La Ley Nacional Nº 24051, que regula en la actualidad la generación, transporte, tratamiento y disposición final de residuos peligrosos, como es de conocimiento generalizado ha atravesado por diversos inconvenientes en su aplicación y ha tenido importantes críticas tanto del sector que debe ser fiscalizado como de aquellos organismos que debían aplicar normas similares de nivel provincial. Esta ley recibió relativa adhesión por parte de los Estados Provinciales, además ha generado la observación por parte de destacados juristas del derecho ambiental respecto de ciertos contenidos de índole administrativa.

El proyecto específico sobre residuos industriales estuvo inscripto en un proceso de consenso con distintos sectores sociales, con el fin de hacer más eficiente y efectiva su aplicación. El primer paso, previo a su tratamiento legislativo, fue enviarlo a todas los organismos ambientales provinciales y de la ciudad de Buenos Aires, como así también se le entregaron ejemplares a la autoridad ambiental nacional para que pudieran realizar sus aportes y sus críticas, a la Unión Industrial Argentina y al Consejo Empresario Argentino para el Desarrollo Sostenible. De todos ellos, recibimos contribuciones, que tratamos de interpretar y de plasmar en el proyecto aprobado por la Comisión de Medio Ambiente. No se pretende gestar una ley favorable para algunos pocos, sino que le sirva a todos.

Entre otros fundamentos, se debe señalar uno sustancial, el tratar de resolver los inconvenientes manifestados por los sectores que son regulados, como el industrial, y por las autoridades ambientales de las provincias, que en algunos casos debieron padecer la superposición en la fiscalización y el control.

Los aspectos más relevantes del proyecto

- Se inscribe en el principio de ley de presupuestos mínimos, es decir, que establece los aspectos comunes a ser aplicados en todo el territorio nacional, y requiere de la sanción de leyes complementarias provinciales, que adapten esos presupuestos a la realidad local. Esto seguramente requerirá de la coordinación y el consenso entre la Nación y los Estados Provinciales. (Artículo 1)

- El Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA) se erige en protagonista fundamental para la instrumentación de la norma, por lo que se necesita de su consolidación definitiva y de la asunción de la responsabilidad que le compete. (Artículo 57)

- De un tratamiento generalizado y global del tema de los residuos, de acuerdo a sus características de peligrosidad, se pasa a un tratamiento particular, regulando la actividad que produce el residuo, es decir, teniendo en cuenta el origen de los mismos, que simplifica las acciones de fiscalización y control. (Artículos 1, 2, 3)

- Se introduce el concepto de gestión integral de los residuos industriales, donde todas las etapas de su manejo tienen importancia, son interdependientes, y se constituyen en un sistema. (Artículo3)

- Si bien, este proyecto deroga la ley Nº 24051, da continuidad jurídica en sus aspectos fundamentales, para no causar un vacío normativo. Uno de estos temas es el de la responsabilidad, ya que se continúa con el concepto de responsabilidad en calidad de dueño (generador) y de guardián de los residuos (transportistas, tratamiento, almacenamiento y disposición final)

- Se establece como objetivos primarios, la reducción de la producción de los residuos, la promoción del reciclado y reuso de los mismos y por otra parte, el tratamiento adecuado de los mismos, lo más cercano posible a su generación.

- Se propone la necesidad de implementar un Plan Nacional de Residuos Industriales, con participación amplia de las autoridades provinciales, a través del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA), y de los sectores a ser fiscalizados, poniendo en juego un sistema de coordinación y consenso interjurisdiccional, indispensable para debatir los lineamientos y los métodos de implementación de dicho plan, bajo pautas comunes, mínimas y básicas para todo el territorio federal. (Artículo 57)

- Se provincializan, descentralizándolos, los distintos registros para la inscripción de aquellas personas que intervengan en la Gestión Integral, pero a su vez, se centralizan los datos que se producen integrándolos en un sistema de información integrado, de libre acceso para la población, excepto aquella información que deba considerarse de acceso restringido, por afectar derechos adquiridos o a la seguridad nacional. (Artículo 19 y 20).

- Se provincializa la fiscalización y el control de las actividades vinculadas a la gestión integral (Artículo 8)

- Introduce el concepto de nivel de riesgo de los residuos producidos, que tendrá en cuenta para definir la peligrosidad, toxicidad o nocividad de los mismos, entre otras cosas, la calidad, cantidad, ubicación y sitio de generación, tratamiento o disposición final, características de la fuente generación, etc. (Artículo 7, 8)

- Se introduce la responsabilidad de asegurar la recomposición del daño a partir de la obligatoriedad de contratar un seguro que contemple los riesgos potenciales que significa el desarrollo de la actividad o la constitución de un fondo de reparación, para aquellas etapas más riesgosas de la gestión como el transporte, el tratamiento, el almacenamiento, y la disposición final. Pensamos, asimismo, que esto tendrá una contribución adicional al control ambiental que ejercen las autoridades provinciales.

- Lo producido en concepto de multas y sanciones, se integra en fondos provinciales, destinados exclusivamente, a la restauración y protección ambiental, afirmando el espíritu de descentralización que presenta el proyecto. (Artículo 49)

- Un tema que puede contribuir a un desarrollo más dinámico de la transformación y adecuación tecnológica de los procesos productivos es seguramente la propuesta de que aquellos generadores que posean una política y gestión ambiental interna, que sea aprobada por las autoridades correspondientes podrán beneficiarse con medidas promocionales específicas, según lo determinen las leyes complementarias provinciales, y acceder a un sistema diferencial de control, durante la instrumentación de los programas de mejoramiento ambiental. (Artículo 14)

- Se deja previsto que el Poder Ejecutivo, a través de reglamentaciones, pueda instrumentar medidas que incentiven la optimización de los procesos de producción para la disminución de la contaminación ambiental, reduciendo, reciclando o reutilizando los residuos que producen. (Artículo 59)

- El capitulo de responsabilidad penal se incorpora como ley complementaria al Código Penal, mejorando la técnica jurídica de la ley de residuos peligrosos. (Artículo51)

Ley de Residuos Industriales (Ver Texto)

Veto parcial del Poder Ejecutivo (Ver Texto)